[摘要] 记者20日获悉，《国家新型城镇化规划》已修改完毕并上报，预计将很快发布。规划明确了新型城镇化建设目标、战略重点和配套制度安排。
请不要误读姜部长关于“逆城镇化”的讲话
（来源：东方早报 记者：李凤章）前不久，国土资源部部长姜大明在2014年国土资源工作会议上说，改革和完善农村宅基地制度要与正在开展的农村集体建设用地及宅基地确权登记颁证紧紧结合起来。
前不久，国土资源部部长姜大明在2014年国土资源工作会议上说，改革和完善农村宅基地制度要与正在开展的农村集体建设用地及宅基地确权登记颁证紧紧结合起来。在确权登记过程中，首先要把农村宅基地改革中存在的各种问题搞清楚，在此基础上制定好改革方案。要在坚持符合规划、一户一宅原则基础上，进一步研究完善宅基地取得、分配和管理办法。必须明确，城里人到农村买地建房属于“逆城镇化”行为，是坚决不能允许的。
此论一出，引起各界的强烈关注，不少评论对此持否定态度，但仔细研读姜部长的讲话，却发现一些评论多有误读，应加以澄清。
首先，姜部长的讲话，禁止的只是城里人到农村买地建房，而非直接购买农民已经建好的房屋。相比过去，这是一个巨大的进步。此前的有关文件，大多既禁止购买宅基地，也禁止购买房屋。例如，2007年末印行的国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二条再次明确，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。即使在十八届三中全会关于深化改革的决定公布之后不久，国土资源部和住建部还联合发文重申坚决遏制在建在售小产权房。而此次姜部长的讲话，只是禁止宅基地使用权的购买，并未禁止已建成房屋的购买，客观上已经是极大的放松。
在此，必须明确购买宅基地和购买住房的区别。购买宅基地是向集体购买宅基地使用权，然后自己开发，属于在一级市场上对宅基地使用权的原始取得。而购买住房，是指向已取得宅基地使用权或建设用地使用权并建成房屋的农民或其他开发主体购买住房所有权以及附带的宅基地使用权。其宅基地使用权属于在二级市场上的转让取得。前者关涉的是农民获得宅基地的权利，属于集体成员身份权的一种，后者关涉的是农民对自己的宅基地使用权进行处分的财产自由。姜部长讲话禁止的是城里人直接向集体买地开发，并非农民自己对宅基地使用权的转让，只不过宅基地使用权需要和房屋所有权一并转让而已。
宅基地使用权的取得与流转是一个极为复杂的问题，涉及各方面的利益平衡。例如，如何平衡宅基地使用权人和其他需要宅基地而尚未取得宅基地使用权的村民之间的利益冲突?试想一下，一个村民首先无偿获批了宅基地，并没有从事任何建设，就直接将空地使用权转让给他人谋利，而另外的村民，急等着宅基地盖房，却发现已没有宅基地可供分配，其集体成员身份权无法实现，这难道是公平的吗？宅基地使用权的交易制度远非“允许”即可解决，而是整个宅基地财产权体系的法律构建，涉及已有宅基地和未有宅基地的村民之间、村民和集体之间利益分配格局的调整。在相关法案配套出台之前，固然，对于已建成房屋的，因为农民对房屋的所有权有处分自由，没有理由禁止，只好允许房屋所有权先行处分，这也就意味着房屋范围内的宅基地使用权一并转让。但对于单独的宅基地使用权的转让，肯定要持慎重态度。首先确保村民对宅基地的取得权。放开宅基地使用权的二级市场，以盘活农村土地资源，但同时又严格限制宅基地使用权在一级市场上的取得，以保护农民在集体中的成员身份权，这应该是农村宅基地改革的稳妥步伐。
可见，姜部长的此番讲话，目的不是禁止农民向城市居民出售住房和宅基地，而是禁止集体向城市人直接出让宅基地使用权或者建设用地使用权，其针对的所谓逆城镇化，不是指去农村购买闲置的房屋，化解已成沉疴的空心村问题，而是指在大量空房存在、存量宅基地利用效率低下的情况下，继续铺摊子，占用新的土地进行建设的行为。这无疑是正确的。盘活存量宅基地，避免农村建设占用更多农地，以实现十八亿亩耕地的保护任务，应该是其讲话的个落脚点。
姜部长讲话的另一个落脚点是农民宅基地使用权的保护。对农民宅基地使用权的侵害，不是来自于城市居民，而是来自于集体，但城市居民和城市资本的进入无疑会成为集体侵害村民宅基地使用权的诱因。宅基地在很多农村仍然是稀缺资源，村民生于斯长于斯，当然也有权要求“立于斯土”。因此，其对宅基地使用权的取得，不仅是集体内成员权的体现，某种程度上也是基于传统和地缘关系的天赋人权。
应该承认，姜部长的这一强调是必要的。城市资本投入农村建设和农业现代化固然应受欢迎，但却必须警惕城市资本与农民争夺有限的土地资源而导致农民生存权利的弱化。十八届三中全会通过决定提出了集体可以将经营性建设用地的土地使用权，通过公开、有形市场出让，也就是说可以以有偿的方式将这部分土地的使用权出售，而受让人也不再局限于集体成员，并不区分城里人和农村人。这对于集体是利好，但同时也必须认识到，如果农民的成员权和宅基地使用权无法得到保障，那么就可能导致集体将本应用于分配给村民建住宅的建设用地高价出让，从而导致一方面是大量外来人口涌入，另一方面是原有村民无地无房，生活陷入困顿，对城市的开放以对本地人口的排斥为代价。这显然是不公平的。更进一步，如果农民的宅基地使用权未能获得保障，甚至会发生集体为了获得可供出让的经营性建设用地，而任意收回农民现有宅基地的情形，导致城市拆迁中国家和被拆迁人的矛盾在集体和村民之间重演。从这个角度来看，允许村集体对集体土地使用权出让，一定要以现有的农民宅基地使用权和农民的集体成员身份权获得坚强保护为前提。姜部长的讲话，强调改革的底线不能损害农民利益，应该是就此而言。当然，这也就意味着，在已存在农民个体土地使用权的背景下，所谓的集体土地所有权只能是虚化的。夯实农民的个体土地权益，就必须虚化集体的土地所有权，只有在农民个体的使用权不存在或者消灭后，集体土地所有权才具有经济的意义，才有行使的可能。
因此，姜部长的讲话，关涉的并非农民财产权的处分自由和城乡平等，而是农民宅基地使用权的取得和保障，其排斥的也并非城市人和城市资本到农村的流动，而是集体村干部擅自剥夺农民应得宅基地使用权的行为。
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