[摘要] 不动产登记职责整合“牵头人”的角色，落到了国土资源部身上。11月20日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议决定整合不动产登记职责—将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，理顺部门职责关系，减少办证环节，减轻群众负担。
不动产登记职责整合“牵头人”的角色，落到了国土资源部身上。
11月20日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议决定整合不动产登记职责—将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，理顺部门职责关系，减少办证环节，减轻群众负担。
会议提出：由国土资源部负责指导监督土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担。各地在中央统一监督指导下，结合本地实际，将不动产登记职责统一到一个部门。
此外，会议还提出，建立不动产登记信息管理基础平台，推动建立不动产登记信息依法公开查询系统。
“这次决定很不容易，这就是部门利益！”中国政法大学民商经济法学院院长王卫国对早报记者称，“现在国务院做了决策，由国土部指导监督，下面就是落实了。”
王卫国还指出，“基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台"四统一"”的提法，是对《物权法》中三个统一（统一登记的范围、登记机构和登记办法）的进一步细化。
不动产登记是一项基本的物权制度，设立之初即为对抗第三人，以保护产权人的合法利益。2007年实施的《物权法》在第十条中规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”
但由于缺乏实施细则，中国的不动产登记仍处于分散状态。目前，中国的不动产登记分散在近10个部门。这种多头登记一方面增加交易成本，一方面也造成信息分散不宜查询、重复登记、数据不统一等问题，有违物权登记初衷。
“国土部是否有惩治权”
建立不动产统一登记制度，被视作本轮国务院机构改革和职能转变中三大基础性制度建设工作之一。
今年3月出炉的《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出：建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权。
此后国务院办公厅发布的“关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知”，还列出相应时间表：2013年4月底前完成整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责等，由中央编办负责；2014年6月底前出台不动产登记条例，由国土资源部、住房城乡建设部会同法制办、税务总局等有关部门负责。
但推进起来显然并不容易。原定今年4月底完成的“职责整合”工作，直至昨日才公布路线图。而且，在部门利益的格局下，不动产登记“各自为政”的状态如何打破，仍在考验各方智慧。
中央民族大学法学院教授、北京（楼盘）华联律师事务所律师田小穹便提出，既然国务院说，行业管理和不动产交易监管等职责仍由相关部门承担，那说明并不是搞分级管理，国土部是协调机构。
“那关键的是，国土部"监督"的权限中，是否包含惩治权力。如果发现问题仅仅是移送相关部门、移送司法机关或责成有关部门处理，那这件事还是很难推进。”田小穹说。
王卫国也说，下一步还要看执行，“工程很大，要有一段过渡期。比如农业部现在的工作要继续做，农村有些初始登记还没完成，就需要一个缓冲期，半路撤了也不行。”
由于部门之间难以协调，在制定《物权法》时，为减少阻力、尽快通过，只能采取搁置争议、维持现有不动产登记格局的做法，导致现行《物权法》中对不动产统一登记制度只是作为一个原则定下来。
目前，各登记机构都有自己的法律依据。
例如林业部门对林地登记有《森林法》作为支撑，农业部门对草原进行登记有《草原法》作为依据，对农村承包土地进行登记有《农村土地承包法》，住房和城乡建设部门对房屋进行登记有《城市房地产管理法》。
不过，田小穹强调，国务院此次常务会议的精神，与现行法律制度并不存在冲突。
“比如，具体的"房地产登记管理机关"是谁，不管是《物权法》还是《城市房地产管理法》，都没有写得很具体。那么，国务院在其职权范围内，只是调整相关行政管理部门，假设把管理机关从住建部换成公安部，理论上都可以，这就不涉及法律的修订。”田小穹说。
“依法依规互通共享”
建立不动产统一登记制度，被寄予厚望。
除了落实物权法规定，保护不动产权利人的合法财产权，国土资源部副部长胡存智今年5月还指出，建立不动产统一登记制度也是完善中国社会主义市场经济体制的一个重要内容。不少学者更指出，从反腐败的角度出发，统一并完善不动产登记制度继而开展官员不动产先行公示，都是一项适宜的政策选择。此外，不动产统一登记制度将为未来开征房产税奠定基础。
而实现这一切的功能的基础，是一个统一的信息管理平台。按11月20日国务院常务会议的说法，要建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享，消除“信息孤岛”；推动建立不动产登记信息依法公开查询系统，保证不动产交易安全，保护群众合法权益。
中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出，建立个人收入和财产信息系统，保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入。
在王卫国看来，在明确了国土部负责指导监督不动产统一登记职责后，“建立不动产登记信息管理基础平台”和“不动产登记信息依法公开查询系统”，理论上就是一个汇总数据的“纯技术问题”。
“就是把各部门已经掌握的信息，整合过来。林业部门掌握的林权登记、住建部掌握的房产登记，都要汇总。即便个别地区还有纸质的登记，也只需将登记簿拿来，将其电子化。”王卫国说。
但具体到操作层面，田小穹认为这不是一时半会能解决的事。“很多技术问题，得好好论证。如果细节不处理好，拍脑袋七拼八凑，整合出一个很粗糙的东西，那恐怕还不如不改。”
中央层面对此显然已有考虑。
11月20日召开的国务院常务会议还要求，各有关部门要加强对各地职责整合工作的指导，加快清理相关规章制度，做好有关事项的整理交接，确保不动产登记职责整合工作有序、平稳推进。会议强调，要按照全面深化改革的要求，针对薄弱环节，运用法治思维和方式，通过建章立制，一步一个脚印推动构建公平竞争的市场环境。
“基本的登记框架制度已经有了”
根据国务院办公厅今年3月公布的时间表，要在2014年6月底前出台不动产登记条例。
王卫国认为，昨天国务院会议提到的“四统一”，肯定就是不动产登记条例要贯彻的精神，而基本的登记框架制度在《物权法》中已经有了，比如登记效力、异议登记等，下一步就是确定如何递交材料、规定几个工作日完成等细节。
不过，某专业财经媒体此前援引业内人士的分析称，明年不太可能会按时出台不动产统一登记条例。目前整合各项登记职责的工作还没有完成，在组建起草班子之后，还要经历漫长的草案形成、征求意见、修改、审议等环节。此前并没有统一的不动产登记条例可以借鉴，而不动产登记条例中需要重新确定的内容众多，包括登记机构的设置、登记原则、登记程序、法律责任等。
国土资源部土地矿产法律事务中心产权产籍处处长刘燕萍曾表示，在物权法颁布实施后，国土资源部法律中心开展了一系列的不动产统一登记制度的调研和课题研究，起草了土地统一登记条例建议稿、不动产登记法建议稿等。
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而农村集体土地所有权确权登记发证工作则已基本完成。
据经济参考报今年7月报道，截至今年5月底，农村集体土地所有权登记发证率为97%，其中有24个省份的发证率在95%以上，6个省份在90%至95%之间。绝大多数地区已进入成果检查验收和阶段性总结阶段。
胡存智当时称，接下来要进一步加大宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作力度。
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