[摘要] 南京七彩星城小区近期成为业内关注的焦点，这个小产权房小区业主开始更换正式的商品房购房合同以及办理银行按揭，为获得正式的产权证做准备。部分专家认为，南京七彩星城小产权房转正，有可能成为解决小产权房顽疾的一条路径，进而为探索农村集体建设用地流转提供借鉴。
南京七彩星城小区近期成为业内关注的焦点，这个小产权房小区业主开始更换正式的商品房购房合同以及办理银行按揭，为获得正式的产权证做准备。部分专家认为，南京七彩星城小产权房转正，有可能成为解决小产权房顽疾的一条路径，进而为探索农村集体建设用地流转提供借鉴。不过，这种“转正”是有条件的，在土地方面配套法律法规尚未完善的前提下，南京解决小产权房问题的尝试难以推广。
南京七彩星城小区原本属于小产权房，日前该小区业主正忙着将此前签订的小产权房购房协议交给开发商，准备更换为正式的商品房购房合同。原来办理小产权房月供的业主，也开始着手办理按揭贷款。这个小产权房小区有了“转正”的希望。
“我们可以转正了，大的国有土地证已经办下来了，但目前正在忙着给前期购房的业主换合同。”七彩星城有销售人员表示。
南京市住建委新闻发言人表示，七彩星城的预售许可证已在今年8月15日取得，官网上也可以查询到相关在售房源。开发商把前期办理的土地使用证、用地规划许可、工程规划许可和施工许可证都交了，完全具备预售条件。开发商已经补交了土地出让金和相关税费，土地性质已从集体转为国有。
南京市国土局认为，七彩星城是为解决历史遗留问题有条件的“转正”，按规定补交相关费用，而绝非南京“小产权房”开禁的信号。
南京市国土局解释，2003年8月，南京市政府发布公告，决定在全市范围内开展全面清理处置集体土地房地产专项行动，同时为妥善处理历史遗留问题，对2003年8月之前的集体土地房地产项目，符合房屋质量标准并通过规划审查的，在落实查处责任的前提下，可依法补办建设和土地等手续。七彩星城项目当时通过了审查，项目单位于2007年8月办理了土地征用手续，2010年11月申请办理土地出让手续，目前市政府已经批准，按规定补缴了7000余万元土地出让金，取得了国有土地使用证。所以，这并不能理解成南京小产权房可以转正。
另据了解，七彩星城房屋转为国有土地性质的大约有2100多户，还有约1000户拆迁安置房，仍是“小产权”身份，并且按政策规定将来也不能转为国有。
一位南京本地开发商表示，在2006年之前，南京为搞旧城改造，加快城市拓展和开发，在城市周边区域建设了大量住宅项目，因为项目用地属于集体土地性质，迟迟未能办理土地证和房产证。这些项目很多是村镇政府主导的企业来开发。
小产权房出路尚在探索
南京七彩星城“转正”的消息一石激起千层浪，业内热议不断。房地产行业专家李智表示，该项目建设时的土地性质是集体土地，开发建设的房源自然也就是小产权房。国土部2011年4月作出明确规定，对于已经建好或者已经售出的小产权房，不得办理土地登记，不允许以任何方式补办土地审批手续，七彩星城如果转正，就涉嫌违规。
去年9月，北京市国土局首次公布了自2008年以来在建在售的79个小产权项目名单，北京对在建的小产权房项目，责令停工、停售，查封工地，拆除售楼处，查封施工机械，遣散施工队伍；对在售的，责令停售、拆除售楼处，查封已建未售房屋。监管部门已没收建筑物面积240.92万平方米，收缴罚款2408.86万元，拆除建筑物面积2.23万平方米。在首批小产权房项目被初步处理之后，今年7月北京市国土局再曝光6处小产权房项目。
“小产权房应有条件的转正。”知名地产评论人朱大鸣（微博）认为，对一定时间点之前建设的、符合规划条件的小产权房，在缴纳土地出让金和税费以后，转正成为商品房。虽然小产权房是违法建设，但还是应当给予法律保护。小产权房也为供不应求的住房市场作出了贡献。
浙江大学公共政策研究院研究员杨遴杰指出，对已出售小产权房项目的解决方案，有三种可能：一是全部认定非法，全面拆除，这样做社会风险太大；二是存量全部合法转正，严控新增项目，这无疑会鼓励更猛的建设热潮；三是对存量采取一定原则区别对待，部分转正，部分拆除。关键是如何确定这个原则，要出台一定的标准，如果处理不好，前两个方案的负面效果会集中在这个方案中体现出来。
工商联曾经公开建议，在房价较高的一线城市进行小产权房入市试点，使小产权房转变为可合法交易的、以自住为主的、特殊性质的“商品房”，其根本属性并不是大产权房，而是类似于经济适用房和公租房的保障房，从而扩大城镇住房供给来源。另外，把小产权房与保障性住房建设有机结合起来，将部分存量小产权房转化为保障性住房。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田（微博）表示，包括闲置的宅基地、乡镇企业占地在内，目前农村有大量的建设用地没有得到合理利用，现阶段由于农民外出打工、农村房屋拆迁等原因，“空心村”综合整治潜力已经高达1.14亿亩。对这些建设用地，国家可以通过土地用途管制，把生产粮食的耕地单独拿出来划为基本农田不准动，其它的建设用地则应该允许农民开发建设，也允许城市居民购买。这种改革不仅可以保障18亿亩耕地红线，还可以使城市持续高涨的房价迅速降温。
相关法律法规亟待完善
对于小产权房转正，一直以来争论较大，尚未有明确的政策。其中最令人担忧的就是，一旦转正放开就意味着动摇了整个房地产市场的规则，大量小产权房入市将对房地产市场造成冲击。而政府置之不理、长期搁置的办法，则会变相鼓励在建在售的小产权房加快建设和销售进程，进入“政策灰色地带”求得长久生存。
工商联调研显示，1995至2010年间小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%；小产权房的销售对象为城镇居民，对城镇常住人口而言，已成为重要的住房来源之一。
据深圳当地统计，截至2011年12月，深圳违法建筑达到37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%。天则经济研究所报告显示，目前北京小产权房数量约占整个房地产市场的20%，价格仅为北京市商品房价格的25%-30%，北京已售和在建的小产权房总面积超过1000万平方米。如此规模，如果全部转正将造成房地产市场的巨大震荡。
小产权房有条件转正，还面临诸多实际运作问题，必须要完善配套法律和制度。上海市规土局内部人士表示，小产权房补缴土地出让金标准难确定。如果标准太高，已经购买小产权房的群体不愿支付，如果标准过低，则又让小产权房变成了套利工具，更加助长小产权房的蔓延。补缴土地出让金和税费完成“转正”还面临法律困境。现行法律规定，商品房必须建设在国有土地上，小产权房用地则是集体用地，如其转变成商品房，其用地必须先要经过征地程序成为国有土地，而单纯补缴土地出让金并没有涉及这一环节。如果通过事后“征地”过程让已售小产权房转为商品房，又涉及到对集体土地原所有权拥有者的征地补偿，补偿费从何而来？如果没有完善土地管理法律法规，没有对解决小产权房作出详细方案，冒然将已售小产权房转正，可能会造成很大的冲击。
杨遴杰建议，要改变小产权房的困局，必须从土地征收制度的改变入手。对规划外农用地上盖小产权房，必须严格禁止。对于规划内的存量集体建设用地，应该放开给集体使用，包括建设商品房，因为这已经无关用途管制。规划内正在使用中的农用地，是征收还是由集体开发，是可选的。一是政府提高征收标准，甚至用分成的方式来征收，二是政府通过基础设施投资收费和规划形成的增值由政府获取的方式，交给集体来开发。
有专家认为，新一轮土地改革的总体方案可能侧重，在不突破现有土地利用政策、土地使用标准等法律法规的前提下，提高征地补偿额度，缩小征地范围，盘活存量建设用地，规范农村经营性集体建设用地的流转，但严禁将农地直接流转为商品房建设。在确保18亿亩耕地红线的前提下，先开展集体建设用地改革试点，探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度。在此基础上，再逐步形成城乡统一的建设用地市场。
还有业内人士表示，相关土地法律法规或将进行一定修订，有关部门还将部署开展宅基地制度改革试点，探索建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置的宅基地流转。不过，这必然会涉及如何解决小产权房的难题。
蔡继明：用市场手段合理处置小产权房
当前我国小产权房数量庞大、分布广泛，并容纳了大量的人口，一些小产权房小区的生活氛围已经成熟，给处置小产权房问题带来很大难度。清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在接受中国证券报记者采访时表示，南京对小产权房的处置办法是一个有益尝试，但要想真正解决小产权房顽疾，还需从长远考虑。对于部分合理合规建设的小产权房，如果能够形成市场交易和合理价格，就应该努力运用经济手段进行调控，而不是单纯运用行政手段进行大面积拆除。
蔡继明认为，解决小产权房的根本路径在于对相关法律进行修订，实现农村集体建设用地和城市国有建设用地的同地、同权、同价。对于非法占用农地建设的小产权房，也要区别对待，不应让其合法化。
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小产权房具有合理性
中国证券报：日前，南京七彩星城小产权房“转正”一事引来了社会各界广泛关注。南京处置小产权房的尝试是否值得推广？
蔡继明：如果是政府此前已经作出承诺，而且在小产权房建设未占用耕地、未破坏规划的情况下，可以通过补办手续、补交相关税费的方式有条件地予以转正；但如果政府部门此前未做承诺，且小产权房并不符合相关规划，这种做法就不太合适。要推广的话，还需视具体情况而定。
中国证券报：有没有统计过当前我国小产权房的规模有多大？
蔡继明：我自己没有进行过统计，也无法统计。有机构公布过数据，大概是60到70亿平方米。大致相当于我国十年左右的商品房建设总量。在很多城市，小产权房的数量占据当地商品房规模的近一半。事实上，这个数据还可能被低估，由于小产权房是非法的，所以具体数字难以统计。
中国证券报：小产权房虽然并不合法，但仍然大量存在。从供需两端来分析，哪些因素促成了这种现象？
蔡继明：小产权房具有存在的合理性。根据我们的调查发现，农民已经不满足于自己的大片土地以“公共利益”的名义被征收去，之后用于商业开发，特别是房地产开发。在这个过程中，他们得到的补偿仅仅是整个土地增值部分的1/10，甚至更少。因此，农民就要主动地参与到工业化、城市化进程当中来，也要和政府、开发商分一杯羹，小产权房由此应运而生。
从需求层面来看，很多城市房价这些年居高不下，让中低收入阶层望尘莫及。而很多小产权房的价格要明显低于商品房，使得这部分购房者舍近求远，并冒着违法违规的风险购买。但在这个过程中，小产权房不仅解决了城市居民住房难的问题，也实现了农民增收，在一定程度上缓解了民生问题。
可尝试有条件“转正”
中国证券报：既然小产权房具有存在的合理性，能否通过类似南京的解决办法将其“转正”？
蔡继明：在短期政策层面，我们一直有这个建议。除非严重影响国家和城市的统一规划，对于那些合理合规建设的小产权房，在补办相关手续、补交相关费用之后应当给予正式产权，或者政府通过收购等方式将其转变为经济适用房或回迁房。对于正在建设和新建的小产权房，要抓紧纳入城市统一规划当中，经过合理的审批程序予以确认或者制止。但对于非法占用农地建设的小产权房，应坚决予以拆除。
现在国家颁布的各项政策，多是“一刀切”的行政命令，对于集体建设用地上建设的这种小产权房，如果能够形成市场交易和合理价格，就应该努力运用经济手段进行调控，而不是单纯进行大面积的拆除。
中国证券报：能否通过对法律的修订，从根本上解决小产权房问题？
蔡继明：要从根本上解决小产权房问题，必须着眼未来，确定一个前后一致的原则，也就是宪法“公益性征地原则”和中共十七届三中全会“农村集体建设用地与城市国有建设用地同地、同权、同价”的精神。根据这个原则和精神，对于用于非公共利益的土地，应该允许农民集体土地，在符合城乡统一规划和用途管制的情况下进入市场自由交易。而《土地管理法》中“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定需要进行修改。
从土地改革的角度，农民集体建设用地流转下一步改革的目标应该是对流转土地的产权主体、权利和利益边界进行法律确认，还原农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利。同时，建立统一的城乡建设用地市场，并形成有效的激励机制。
深圳小产权房不愁卖
售后隐患重重亟待大力整治
深圳可能是小产权房的城市，由于历史原因,深圳小产权房的体量颇为庞大，而种种原因也使得小产权房在灰色地带较长时间存在。眼下，虽然当地小产权房转正无望，但是这类房子依然不缺少买家，政府也开始正视大量小产权房社区的存在，对已经入住的小产权房社区开始进行综合整治。
自住居多不赌转正
“如今买小产权房的人，很少是为了赌转正。”深圳小产权房销售代理李先生对中国证券报记者表示。李先生代理深圳小产权房多年，他发现近年来购买小产权房的买家与之前相比发生了一些变化。“之前不乏一次性购入几套小产权房的买家，他们还对小产权房转正抱有希望，多是出于投资的目的。如今，购买小产权房的人多是为了自住，仅仅是从租售比计算，购买小产权房也比较划算。”
在深圳，小产权房的价格近几年一直保持在同区域商品房价格的三分之一左右。“一套商品房10年的租金，就可以买下一套小产权房。”深圳的小产权房多位于原特区外的龙华、宝安、龙岗等地，近年来这些区域的商品房价格不断上涨，也带动小产权房价格水涨船高。“最近三年以来，位置较好的小产权房价格上涨了一倍，这样的涨幅超过了商品房。”
虽然深圳的小产权房价格上涨明显，但是将这笔变现并不容易，因为小产权房与商品房的区别是没有房产证，由于交易不能被法律承认，因此小产权房的二手市场一直不够活跃。正是由于不能取得法律认可的产权证明，二手小产权房的买卖也存在一房多卖的风险。
小产权房销售的另一个问题是难以取得银行贷款，即使是价格仅有商品房价格的三分之一，但是购买小产权房的主要是中低收入群体，没有银行贷款，数十万的购房款这些买家难以一次性拿出。不过，由于近年来小产权房的开发商越来越具备“实力”，一些小产权房可以变相办理银行贷款。李先生透露，小产权房一般都建在集体土地之上。“只要村集体愿意出面担保，就可以取得银行贷款，只是这些贷款与常规的房贷相比时间较短，最长的也只有10年。”
“因此深圳的小产权房已经有了特定的购买群体，随着几次即将转正的传言都没有兑现，现在购买小产权房的人很少是为了赌转正。”不过，依然有人对转正抱有希望，另一位小产权房的代理在其微博上表示：“现在只有零星转正案例，今后早晚会星火燎原。”
隐患重重亟待整治
由于小产权房一直处于法律的灰色地带，小产权房社区的综合治理一直没有被政府重视，而随着居住在小产权房社区的群体日益庞大，使得政府也开始正视小产权房的存在。既然暂时难以根除，不如先消除安全隐患。
深圳龙岗区南湾街道，罗湖区，是深圳小产权房比较集中的区域。由于多年疏于管理，这一片区的安全隐患日益严重，日前龙岗区政府正着手开展综合诊治。当地媒体这样描述深圳小产权房社区的安全隐患：“一些人还公然用电梯装卸煤气罐，整个小区6000多户，每户两个煤气罐，一旦发生爆炸，整个小区1万多个煤气罐，届时小区将成为一个巨大的火药桶！”龙岗区区长冯现学甚至对媒体表示：“面对这个情况，不但是基层负责人睡不着觉，连我都睡不着觉！”
事实上，小产权房社区的安全问题由来已久，由于小产权房缺少正规开发商，入住后缺乏正规的物业管理公司，加之居住人员构成复杂，治理小产权房社区并不容易。据当地媒体报道，目前深圳龙岗区已经开始进行网格化安全管理。
不过，深圳小产权房社区整治遇到的问题是，这笔费用该由谁出。对于正规商品房而言，开发商和物业公司会对社区的管理负责，而对于小产权房，房屋售罄之后，开发商往往不知去向。“如此庞大的小产权房社区，今后会给政府带来源源不断的麻烦。”一位深圳地产人士评论道。
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