[摘要] 保障性住房是重要的民生课题，加快建设保障性安居工程，是解决城市低收入家庭住房困难、抑制房价过快增长、促进社会和谐稳定健康发展的有效途径。
保障性住房是重要的民生课题，加快建设保障性安居工程，是解决城市低收入家庭住房困难、抑制房价过快增长、促进社会和谐稳定健康发展的有效途径。加快保障性住房建设，不仅需要在土地供应、建设体制机制等方面进行改革创新，更需要加大金融创新力度，积极探索融资渠道，为保障房建设提供有力的资金保障。
我国保障性住房建设基本情况
保障房建设土地供应大幅增加。2013年住房用地计划供应15.08万公顷，是过去5年年均实际供应量(9.77万公顷)的1.5倍。在保障房方面，保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品房“三类”住房用地占供地计划总量的79.4%。从供应量来看，2013年保障性安居工程用地计划供应4.15万公顷，能够充分满足2013年新开工630万套保障性安居工程用地应保尽保的要求。从供应结构来看，商品住房用地计划供应10.92万公顷，占住房用地供应计划的72.4%，其中中小套普通商品住房用地计划供应7.82万公顷，占商品住房用地供应计划的71.6%。就城市区域来看，2013年的供地计划中，70个大中城市住房用地计划供应5.03万公顷，是过去5年年均实际供应量(4.03万公顷)的1.2倍，“三类”住房用地计划占住房用地计划的79.1%。一线城市(北、上、广、深)计划供应量则同比增加2.8%。
保障房资金压力问题凸显。按照国家规划，“十二五”期间将建设保障性住房、棚户区改造住房3600万套，到2015年实现保障性住房的覆盖面达到20％，所需要投入的资金将超过5万亿元。庞大的保障房建设量需要大量的建设资金支持。尽管2013年财政对保障房建设的支出从2%调至了6%，但由于2011年、2012年超高新开工量累积至今的在建项目过多，保障性住房资金压力较大。
当前我国保障性住房融资制约因素
过度依赖政府投入。因保障性住房的低回报或无回报、投资回收周期长、经营管理复杂等特点，现金流覆盖风险能力较弱，缺乏吸引社会力量参与的激励机制，使得社会资金介入的动力不足。尽管近年来一直在探索实施公积金盈余、中期票据、债券融资、保险（放心保）和社保资金等新的融资模式，但总体规模不大，融资成本也相对较高，基本上还是靠中央和地方的财政投入。保障性住房建设资金来源渠道单一，形成过度依赖政府投入的局面。
地方政府缺乏动力。随着我国住房制度改革、试点探索与创新以及分税制改革，地方政府逐渐成为保障性住房的融资主体。在缺乏激励机制和约束机制的条件下，地方政府缺乏投资保障性住房动力。一是保障房建设对地方财政收入造成双重影响。一方面保障房建设会减少地方政府土地财政收入，另一方面无偿划拨的土地还需要支付大量征地和土地平整费用。近年来，地方政府收入中有20%-30%来自土地出让金，在当前不少地方财政吃紧的情况下，地方政府将土地划拨用于保障性住房建设的动力不足。二是相对于保障性住房，商品房开发建设对地方经济发展的拉动作用、城市化进程和政绩提升的作用更为明显。因而，地方政府对保障性住房的投入积极性不高。
信贷资金发挥作用有限。地方政府作为保障性住房建设的融资主体，主要还停留在向银行体系获取间接融资层面。一方面，地方政府在取得银行贷款时主要采取设立地方政府融资平台来承贷，而地方政府融资平台的清理和房地产调控政策的严格执行却极大限制了商业银行的融资积极性。另一方面，按政策规定金融机构参与保障性住房建设只能以较低的资金价格介入，且面临着风险缓释不足、还款保障难以落实、合理的政策配套措施缺失等诸多问题，因而很难吸引银行信贷资金。同时，政策性银行发挥作用有限。当前，国家开发银行是提供保障性住房开发贷款的主要金融机构，重点针对低收入者的住房建设提供长期贷款。但是，政策性银行关于廉租房融资支持的制度还不完善，目前发挥的作用有限。
住房公积金的保障功能难以发挥。一方面，公积金对无法通过市场改善住房条件的特殊群体的保障不够有力。由于行业差距及大量职工住房公积金账户因企业改制、效益下滑等原因被长期封存等问题导致公积金对特殊群体的保障作用未能充分发挥。另一方面，由于住房公积金的内控制度还不完善，缺乏有效监管，如部分城市出现公积金的挪用及违规放贷等现象，导致公积金的住房保障功能不能充分发挥。
完善我国保障房融资模式的政策建议
从国际经验来看，没有一个国家能单独依靠政府的力量满足居民的基本住房需求，都是在政府的主导下，通过实施积极的财政支持政策，大力吸引社会力量参与保障房的建设、运营和管理，逐步建立和完善保障性住房建设的资金支持机制。
一是为保障房建设资金筹集和管理提供法律依据。加快有关住房保障相关法律的制定，特别是对保障性住房的土地供应、保障对象、保障标准、资金来源、激励机制、运营模式等进行明确规定，并对中央政府、地方政府、专门机构和社会力量参与保障性住房建设和运营的责权关系进行界定，从根本上为完善住房保障制度提供法律依据和保障。
二是建立完善稳定的政府资金投入机制。建立长期稳定的保障性住房建设财政资金投入机制，确保年度财政预算中保障性住房项目支出的比例，合理安排保障性住房项目的支出结构；继续推行从土地出让净中安排一定资金；制定促进保障性住房建设和租赁市场发展的土地、财税、金融等政策。如英国给予低收入群体的租金补贴和住房开发企业的各项优惠占到了政府财政支出的5%；建立地方政府的激励和考评机制，强化地方政府保障性住房的目标责任。
三是推进金融机构住房贷款产品创新。应将金融机构保障性住房贷款独立于房地产贷款，明确一定比例的信贷专项资金用于保障性住房建设。制定相应的财政和金融政策，设立政府专项基金或专门机构为保障性住房项目融资提供贷款担保或保险，鼓励金融机构加大对保障性住房贷款的信贷支持。在此基础上，金融机构应积极探索和创新保障性住房建设融资模式，通过发行理财产品等方式，创新采用土地使用权抵押、在建工程抵押、股权质押、应收账款质押和第三方连带责任担保等组合型担保方式，加大对保障性住房建设的支持力度。对保障性住房在贷款资产质量认定、不良贷款核销等方面实行区别于商业性房地产的信贷政策。
四是充分发挥住房公积金作用。从国际经验来看，韩国国家住宅基金的主要资金来源是预约储蓄，而日本金融公库也为公租房提供了大量的资金。这些以强制性储蓄为特征的政策性金融在解决住房问题上起到了很大作用。我国的住房公积金作为每个社会成员法定的住房资金，也应责无旁贷地在国家和地方财政以外，成为我国住房保障体系中最基本的保障制度。，应逐步地扩大住房公积金的覆盖面，实现各类城市就业人群定居购房的梦想。第二，合理调整住房公积金在职工工资收入中的比重，保证民众住房保障能力不被削弱。第三，住房公积金增值部分应当发挥公益性转移支付功能，更大程度投入到针对中低收入住房困难群体的公益性住房保障事业中去，发展政策性住房金融。
五是创新多元化投融资机制。积极引导社会力量参与投资建设和运营，扩大融资渠道。，建立发行集合债券、中期票据等融资渠道。通过保障性住房的资源整合，加强产权主体的实力和规模，借此扩大保障性住房产权主体的债券融资能力和发债规模。法国60%以上的地方政府采用发债的形式募集资金用于低收入家庭住房建设，并成为其主要的融资途径。第二，有效利用保险、信托、社保基金等长期资金。研究保险资金、社保资金进入保障性住房的具体融资方案，推出适合这些资金投资的项目。积极引入推广“建设－运营－转让”、“建设－转让”以及“公私合营”等融资模式进入保障性住房建设，吸引民间资本投资参与保障性住房建设。第三，将房地产信托投资基金引入公租房建设领域，利用社会化资金和商业化运作来帮助解决保障房的资金难题，完成公共品和资本品的对接。研究设立公租房组合投资基金，创新公租房投融资模式。
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